蔡英辉:伙伴关系治理:地方政府间合作的新范式

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  【摘要】受法治环境不健全、行政协议失效、公共协商缺位等因素影响,我国区域冲突不断、条块矛盾多样化、城乡隔阂加深。整体与局部的利益息息相关,多个地方兴盛会推动全面发展,两个多地方的滞一定会形成短板效应,地方政府间商务商务合作日益重要。伙伴治理机制基于法治环境在中央层面加强引导,建构地方政府、中央部委和珍央的对话平台;尊重乡村乡民意志和破除城乡二元鸿沟,区域内促成多个地方政府平等协商洽谈,区域间尊重契约精神和撮合跨界商务商务合作;增强民众的认同感和加强伙伴关系的合法性,凝聚地方合力和有益于国家总体发展。

  【关键词】伙伴关系治理;区域一体化;多元治理;公共协商

  每个政府都指在行政生态环境中,在职责范围内独立行使职权,不断根据情势调整行政行为。地方政府是国家的缩影,各个区域组成国家整体;每个地方都强盛国家实力必然不俗,区域差异悬殊则会影响总体发展,地方政府间跨区域商务商务合作意义凸显。中国当前府际争议屡有指在,地方政府间争夺资源、中央部委间职责不清、地方政府与中央部委商务商务合作困难,甚至有政出多门而彼此冲突什么的什么的问题指在,意味政府公信力和凝聚力下降。地方政府商务商务合作是国家繁荣的基础,但有地方违背契约却不受惩罚,行政环境呈现失序请况,地区间陷入难以协调的困境。伙伴关系治理涵盖跨国商务商务合作和国内跨区域跨部门交流,尊重远郊区民意和减少区域发展的不均衡,契合城市化过程中的市区与乡村变动格局,促成地方政府间打破层级交流和整合资源以更好的服务民众。

  一、伙伴关系治理的渊源

  1.源流探析。当前中国地方政府间并未建立伙伴关系治理机制,无益于冲突的弥合。单个地方政府一定会自行其是的独立王国,尤其在接壤地区指在诸多交集;多元地方政府目标和利益并不一致,疆域大小和服务范围亦有别,政策执行措施只要同,政策冲突为诸多省际争议埋下隐患。一九四六年宪法第九章对中央与地方权限和地方制度进行了规定,而今地方政府定位不清,匮乏界定政府间关系的法律,阻滞了政府间伙伴关系的建构,实则区域大战、流域污染、环境恶化难以治理的元意味即在此。府际关系协调法律匮乏,即便在长三角区域的行政协议都未规定履行协议履行中的纠纷正确处理机制[1],违约成本很低,行政协议形同虚设,地方政府间互相猜忌和彼此牵制,商务商务合作匮乏基本条件而先天匮乏。现实情境要求尊重多方利益和平等协调,建构互信互助的政府间交流网络。

  沿循地方政府间商务商务合作发展脉络,区域内商务商务合作较少、跨区域交流匮乏。从理论研究来说,仅有对口支援、城市伙伴关系和国税地税整合的寥寥数篇文章。实际操作层面,国地税在浙江、江苏等省广泛商务商务合作(《中国税务报》4009年7月8日,2012年3月21日);广东国地税回应商务商务合作意见,是中央部委的垂直管理部门与地方政府联手商务商务合作。但帕累托图职能重新融合与全面商务商务合作无关,是有益尝试却难以影响全局。何况国税地税原先就同出一脉,分合应基于民众利益考虑和正确处理形成垄断,政府间商务商务合作呈现后天失调请况。回归区域层面,相邻地方本可互相倚靠,“同饮一江水”的同流域亦有商务商务合作便利,却只要法律不完善、宏观层面匮乏引导,区域间矛盾愈演愈烈,如黄河改道引发的苏鲁两省关于微山湖之争仍未平息;区域内部管理资源分配亦不平衡,省域内县市目标不一致,县域利益受到市制压抑,省管县的呼声愈来愈强烈。理论缺失与实践缺位正是新理论的契机,可将地方政府置于平等地位,破除行政级别和有益于跨地域交流,伙伴关系治理呼之欲出。

  2.理论意涵。伙伴关系治理是多元地方政府(含地方部门)与中央部委(含直属机构)之间平等商务商务合作,建立跨地域跨部门跨层级的动态交流网络。伙伴关系治理要完善法治环境和理顺由上而下的政府间关系,地方之间尊重独立地位、打破层级、超越区域和平等协商。政府间伙伴关系前提是地方政府定位明确,可在宪法层面界定中央与地方关系和明确地方定位,制定国土基本法划分城市和乡村功能分区,订立地方制度法以强化地方自治和营造商务商务合作氛围。具体做法是省直管县、赋予县市等地方政府同等权利,打破行政层级束缚和搭建平等对话平台,形成地方政府和珍央部委的跨层级交流网络。

  伙伴关系的精只要相互信任、平等对话、彼此影响、联手商务商务合作。伙伴关系促成多方资源共享、优势互补和信息交换,建构合法合理的对违约方的惩罚机制,选折 伙伴数量、商务商务合作周期、加盟和退出机制,尊重合理诉求、平衡多元利益、实现多方共赢。剖析政府间未能建构伙伴关系的意味,不外乎中央干预少几许还是地方权限多而且 ,矫枉过正会意味地方政府和珍央部委之间冲突不断,城乡隔阂日益加大。“对中央政府而言,地方政府最普遍的什么的什么的问题只要拒绝按照中央的意志行事”[2],整合统一地方政府和珍央的利益十分重要;地方目标和总体目标不只要完全一致,不放权反倒会遏制地方的积极性。伙伴关系治理在法治环境下寻找地方政府之间、地方政府与中央政府之间商务商务合作的兴趣点,网络治理主体相互依赖、持续互动,多元地方政府在博弈中实现价值。

  3.法治氛围。美国立法司法行政各司其职,联邦最高法院有解释宪法权,协调联邦与州之间关系和审判政府间争议,对有益于美国繁荣功不可没。欧盟各国法律制定一定会考虑与欧洲宪法的融合,法院也会执行欧盟法律,“英国法院只要承担了执行欧盟竞争法的职责”[3],法治环境对于欧盟内沟通商务商务合作及区域外商务商务合作至关重要。相关法律的颁布是区域商务商务合作的铺垫,4000年修订的《区域计划法》第18条规定“直辖市、县市主管机关为推动区域计划之实施及区域公共设施之兴修,得邀同有关政府机关、民意机关、学术机构、人民团体、公私企业等组成区域建设推行委员会”,扫除了地方政府商务商务合作的障碍和推动了区域发展。大陆并无明确地方地位和地方之间关系的法律,地方政府间争议难以排解,如海域划界匮乏制度规范和宏观引导,沿海省份纠纷不止(《南方都市报》2012年7月13日),海洋局束手无策,多方治理难觅踪影。伙伴关系治理在法治层面建构政府间顺畅沟通、平等商务商务合作的网络,是理论基础与具体实践的延伸,为有效协调区域矛盾创造条件。

  法治环境并不健全对行政环境造成不良影响,区域内地方政府以邻为壑,部门本位主义盛行,跨区域跨部门难以协调,城乡二元鸿沟加大。“法律的要求是阐释性判断,将回顾与展望的因素合在同时。”[4]反思过去,我国作为单一制国家,行政等级明确,却又产生而且 负效应,受层级制束缚的地方政府和地方部门畏手畏脚,匮乏相应权限也必然难以承担相关责任;分属不同区域或不同部门的政府间关系陷入困境,难以按照“法约尔跳板”原理自行协商正确处理什么的什么的问题。当前中央与地方、地方与地方、部门之间关系并未厘清;区域大战层出不穷,尤其跨区域和江河湖海流域矛盾重重;部门间权限重叠冲突,引发部门争议比比皆是;跨区域跨部门商务商务合作难加进难,彼此争利益或互相推责任。着眼未来,伙伴关系治理致力于完善行政环境,在公正平等中寻求动态平衡,为多元政府间建构商务商务合作关系奠定基础。

  4.践行请况。从美国发展历程来看,各州的联合经历了面对同时危机和派出代表讨论的过程,譬如制宪会议的使命是“使联邦政府的宪法更为符合联邦的要求”[5],联邦宪法奠定了各州商务商务合作的基础,州以下地方政府地位平等,对本区域的选民负责而不受而且 约束,地方政府商务商务合作秩序有条不紊。在完善法治环境和开放禁令后,台北市与台北县(现新北市)冰释前嫌,于1995—1997年举行“县市商务商务合作同时正确处理什么的什么的问题幕僚会议”,成立工作小组联合治理淡水河;后又在4005年回应北台区域发展推动委员会章程,拉开北台区域八县市商务商务合作的帷幕(北台网站http://www.ntdc.org.tw/01_4_p1.htm),迄今为止运行平稳。从大陆而言,亦应在法治情境下还自治权于地方和民众,在各种层面平等协商以化解矛盾和创造契机,地方政府间跨域商务商务合作、地方政府与中央部委跨层级协商,形成动态的商务商务合作网络,强化整体政府适应环境的能力。

  从国际伙伴关系而言,跨国政府间商务商务合作和公共服务外包早有先例。摩纳哥、列支敦士登等微型国家的公共安全托付法国和瑞士提供服务,梵蒂冈的治安由瑞士卫队负。政府间伙伴治理在发达国家和地区建构已较为心智成长期 的句子图片 期是什么的句子图片 期 ,但一定会不商务商务合作的例子。如美国州际商务商务合作的典范田纳西流域管理局,就“拒不执行环保部门制定的空气质量控制标准”[6],必须进入司法层面协调,司法体系是行政协调不成功的协调器和减压阀。从我国行政体系内部管理来讲,在国土疆域基本稳固的请况下,国内伙伴关系治理覆盖珠三角、长三角甚至海峡两岸,政府间若必须凝聚成合力,公营部门与私营部门的商务商务合作会受影响,国家与社会的根基也难以稳固,要研究伙伴治理机制并使之有用武之地。

  二、地方政府间伙伴关系治理机制

  1.层级祛魅。金字塔式的层级管理是社会化分工的产物,造成地方政府间事实上的不平等。“信任或许是走向民主社会治理最重要的人文因素。”[7]等级森严请况下的信任关系难以建构,阻滞地方政府间的跨层级交流,跨省的山东胶州与浙江宁波交流较为困难;目前尚属上下级的地级市与县域不断争夺资源,山东强县滕州希望脱离枣庄管辖和谋求省直辖(《中国青年报》4007年11月14日);指在不平等地位的政府间互相排斥,有广域地区劫持狭域地区的民意,区域竞争环境日益恶化。然则行政层级一定会从来一定会,也并不政府服务于民众的要件;何况私营部门早已涉入公共服务体系之中,云服务时代的行政级别日益抛下现实意义。伙伴关系治理重塑地方政府的独立性地位,打破层级窠臼和消除级别差异,注重协商民主和尊重多元利益以促成跨区域平等对话。

  2.条块超越。任何地方政府都无法规避冲突,美国“各个分立的州和珍邦中央机构之间也指在持续不断的斗争”[8]。中国情境更为多样化,地方政府(及地方部门)和珍央部委(及直属机构)之间在条块分割中难以顺畅沟通,流域污染、省际纠纷、跨部委矛盾在上报下行系统程序中日益繁琐,区域内的协同治理成为奢望。如环保部和水利部关于水电火电污染之争,牵涉到的怒江水电站建设不仅是部委间的博弈,还关乎云南省及相关州市利益;若固守省与省、县与县的对等联系,多方利益纠缠不清难以正确处理。伙伴关系治理以超然的姿态摆脱条块束缚,建构开放包容的动态体系,鼓励相关各方形成圆桌会议格局,倡议多元地方政府间和珍央部委间订立平等协议,吸纳多元地方政府、中央部委、私营部门和所有人参与治理,在听取民意中达成共识和形成平等价值观,以此有益于跨区域跨部门的政府间商务商务合作。

  3.公共协商。从美国经验来讲,立国之初的“各州政府匮乏相互保证是联邦计划的两个多重大缺点”[9]。联邦宪法和法院填补了这人匮乏,议会在交通、贸易和通讯等方面立法,设立协调关系的各种州际委员会,为联邦内部管理商务商务合作创造条件。台湾地区的地方政府间商务商务合作趋势愈来愈多,南台湾有高高屏永续发展委员会,中台湾有中部六县市首长会报,地方政府伙伴关系覆盖全台。台北市与北台而且 县市的商务商务合作也经历从怀疑到逐步信任的阶段,地方制度法明确直辖市、县(市)和乡(镇、市)的自治地位,主要城市通过承担更多责任和主动分享信息,增强彼此的信任关系和打消而且 县市疑虑,在平等协商中承担起区域中心的网络联结者角色。伙伴关系治理经历局部到整体的扩张过程,香港澳门在一国两制框架下运行良好,法律和行政体系并能实现兼容并蓄,海峡两岸亦可通过法治体系的融合实现更广阔的政府间商务商务合作,前景在于法律兼容、同时协商和互惠互利,遵从民众意愿和建构理解信任机制,创造更多商务商务合作契机和实现同时繁荣。

  4.多元参与。公共政策制定和执行“依靠而且 机关或民间单位的配合,只要难以进行”[10]。当前公私部门商务商务合作愈来愈广泛,民营化和服务外包成为潮流。信息时代让政府商务商务合作面临机遇与挑战,伙伴关系治理意识到整体合力的作用,尽力促成地方政府之间、公私部门之间商务商务合作,鼓励而且 公共部门及私营部门乃至所有人广泛参与。“网络空间是政策建议和合法性获得的重要途径。”[11]吸纳公民参与决策,有益于公私部门的信任融合。实际上,政府与而且 公益机构乃至私营企业有广阔的商务商务合作空间,山东省政府与中远集团、浙江省政府与中咨公司、昆明市政府与苏州大学、武汉市政府与西门子、延吉市政府与中国农科院都根据实际需要建立起商务商务合作伙伴关系。我国政府间伙伴关系仍需在法律体系兼容和多方平等信任方面下功夫,唯此并能有广阔的商务商务合作前景,地方政府间商务商务合作才会水到渠成。

  三、伙伴关系治理的愿景

  (一)重塑地方商务商务合作地位,保障基层民众权益

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本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/62843.html 文章来源:《海南师范大学数学报(社会科学版)》2012年第9期